企业国有资产出租监管的规范与事项对比分析
2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》相继出台,对国有企业改革和监管提出了符合阶段发展特征的新要求,包括以管资本为主加强国有资产监管,真正确立国有企业的市场主体地位,严格防止国有资产流失,确保国有资产保值增值等。有关企业国有资产出租的监管也愈发重视,各省市纷纷加大监管力度出台规范文件,并根据实践发展不断调整优化。
一、企业国有资产出租监管的规定
不同于涉及所有权流转的国有资产交易行为(包括产权转让、企业增资、资产转让,见《企业国有资产交易监督管理办法》第三条),企业国有资产出租系转让一定期限的国有资产使用权,未形成系统完整的监管体系,监管力度从规范文件到具体程序都有所递减。
企业国有资产交易监管已经形成全国、省、市逐级细化、愈益具体的规范体系。国家层面,2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》(中华人民共和国主席令第5号)第五节专节规范“国有资产转让”;2003年国务院发布,2011年、2019年两次修订的《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第709号)第二十三条规定了“国有股权转让”【1】,国务院国有资产监督管理委员会、财政部于2016年6月24日出台了《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委令、财政部令第32号)专门规范国有资产交易行为,并将事关所有权流转的国有资产交易行为归纳划分为产权转让、企业增资、资产转让三类,对全国各级国有企业适用。省级层面,尤其是《企业国有资产交易监督管理办法》出台后,大多数省级行政机关如法炮制,出台了规范省属国企的交易监管办法,如北京《关于贯彻落实<企业国有资产交易监督管理办法>的意见》(京国资发〔2017〕10号)、《北京市文化企业国有资产交易管理暂行办法》(京文资发〔2016〕18号)、四川《四川省企业国有资产交易监督管理办法》(川国资委〔2018〕18号)、福建《关于印发<所出资企业国有资产交易监督管理办法>的通知》(闽国资产权〔2019〕4号)等等。市级层面,本省资产交易监管规范文件出台后,各市也相继参照制定规范市属国企的监管文件,主要集中于2017~2020年。如《成都市企业国有资产交易监督管理办法》(成国资〔2019〕1号)、《合肥市企业国有资产交易监督管理办法》(合政〔2020〕25号)、《温州市市属国有企业国有资产交易监督管理办法》(温国资委〔2017〕156号)、《长沙市国资委、长沙市财政局关于进一步规范市属企业国有资产交易监督管理有关事项的通知》(长国资产权〔2020〕138号)等。
企业国有资产出租的监管规定,在法律数据库alpha搜索“资产出租”法规共有134条结果,输入“资产租赁”法规共有72条结果,经筛选,共有45份不同省市约束各级国有企业资产出资行为的规范文件,遍及河北、黑龙江、辽宁、山东、安徽、江苏、浙江、福建、广东、广西、云南、贵州、四川、重庆、甘肃、宁夏、湖南、湖北18个省份,其中有7份省级层面针对省级监管国企的规范文件(广东、四川、云南、宁夏、湖北、福建、黑龙江),加上北京、上海关于房屋出租的规定,搜索到的关于企业国有资产出租省级监管机构出台的规范性文件共有9个【2】。
行为性质和地区差异程度,使得企业国有资产出租的监管不及企业国有资产交易的监管严格和统一。在全国层面,企业国有资产出租缺乏《企业国有资产交易监督管理办法》类似的全国性规定;在地方层面,地方监管未能形成企业国有资产交易监管那般统一指导、上行下效的氛围与共识,存在如下现象:一是国有资产出租被界定为国有资产交易的一种类型,如《四川省企业国有资产交易监督管理办法》(川国资委〔2018〕18号)、《长沙市国资委、长沙市财政局关于进一步规范市属企业国有资产交易监督管理有关事项的通知》(长国资产权〔2020〕138号)。二是下级国资监管领先于上级国资,如广东省韶关市2009年已出台《韶关市国资委监管企业资产租赁管理暂行办法》(韶国资产权〔2009〕120号),而广东省省级层面的《广东省省属企业资产租赁管理暂行办法(试行)》(粤国资函〔2020〕581号)于2020年颁布。三是某些地区监管文件已二次更新,如深圳市《深圳市国资委关于加强市属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》(深国资委〔2020〕132号)取缔了《关于加强市属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》(深国资委〔2013〕98号),北京市《关于进一步规范市管企业京内土地房屋资产处置、房屋出租及对外合作经营管理的通知》(京国资发〔2022〕12号)取缔了《关于进一步规范市属国有企业京内土地房屋资产处置和房屋出租对外合作经营管理的通知》(京国资发〔2018〕21号),《成都市属国有企业资产招商管理办法》(成办发〔2020〕109号)取缔了《成都市市属国有企业资产出租管理办法》(成国资〔2014〕2号)。
二、企业国有资产出租有关事项
本文将立足以下文件,着重介绍对比北京、上海、广东、深圳、四川、成都六个区域所监管国企的包括资产出租种类、出租方式、底价确定、信息发布、租赁期限在内的资产出租有关事项。
区域 | 规定 | 文号 |
北京 | 《关于进一步规范市管企业京内土地房屋资产处置、房屋出租及对外合作经营管理的通知》 | 京国资发〔2022〕12号 |
上海 | 《关于规范市国资委监管企业房屋出租管理的指导意见》 | 沪国资委产权 〔2021〕143号 |
广东 | 《广东省省属企业资产租赁管理暂行办法(试行)》 | 粤国资函〔2020〕581号 |
深圳 | 《深圳市国资委关于加强市属国有企业资源性资产租赁综合监管的指导意见》 | 深国资委〔2020〕132号 |
四川 | 《四川省政府国有资产监督管理委员会关于印发〈关于规范省属企业资产出租管理的意见〉的通知》 | 川国资产权〔2011〕78号 |
成都 | 《成都市属国有企业资产招商管理办法》 | 成办发〔2020〕109号 |
(一)资产出租种类
区域 | 种类 |
北京 | 房屋 |
上海 | 房屋 |
广东 | 土地使用权、房产、在建工程、生产设备及广告位 |
深圳 | 资源性资产:房屋建筑物、土地、广告位、设施设备 |
四川 | 非流动性资产:土地使用权、房屋建筑物、广告位、设施设备 |
成都 | 功能性物业【3】、综合物业、一般物业 |
(二)公开招租
企业国有资产出租包括公开与非公开协议两大类,其中公开招租又有通过产权交易机构公开招租和企业自行公开招租两种方式。
区域 | 公开招租方式 |
北京 | 产权交易机构公开招租: 房屋面积超过1000平方米或租期内平均年租金底价超过100万元的,均应通过实施企业国有资产交易的产权交易机构以公开招租的方式广泛征集承租人。 |
上海 | 产权交易机构公开招租: 重大房屋出租事项鼓励通过产权交易机构等专业平台公开选择承租人。 |
广东 | 产权交易机构公开招租: (一)资产位于副省级以上城市及省会行政区域,单宗资产或一次性招租的建筑面积在500平方米(含)以上,或土地面积在1000平方米(含)以上,或年租金底价在100万元(含)以上的; (二)资产位于其他行政区域,单宗资产或一次性招租的建筑面积在1000平方米(含)以上,或土地面积在2000平方米(含)以上,或年租金底价在100万元(含)以上的。 企业自行公开招租: 不属于产权交易机构公开招租情形的,企业应当自行组织公开招租。 |
深圳 | 产权交易机构公开招租: 1.企业单宗资产或一次性招租的资产租赁面积在500平方米以上; 2.企业单宗资产或一次性招租的资产招租底价每年在100万元以上。 企业自行公开招租: 除上述二种情形以外的资产租赁,企业也应当自行采取公开招租。 |
四川 | 产权交易机构公开招租: 单宗资产招租底价每年在100万元以上的,原则上应当委托省国资委确定的产权交易机构公开招租; 企业自行公开招租: 情况特殊的,招租方式由省属企业决定。 |
成都 | 产权交易机构公开招租: 单宗资产招租底价或年保底收入金额每年在100万元以上的,应在招租资产所在地经国家相关部门认定的产权交易机构进行(在成都市范围内的,应进入市公资交易中心)。100万元以下的,可以采取进场交易。 企业自行公开招租: 单宗资产招租底价及年保底收入金额每年在100万元以下的,可以采取其他公开招租方式。功能性物业可以组建评审委员会评审确定,综合物业、一般物业招租可以采取公开竞价、综合评议、竞争性谈判等方式进行。 |
(三)非公开协议招租
区域 | 非公开协议招租 |
北京 | 1.同一市管企业所属企业之间出租房屋的; 2.各级党政机关、承担行政职能或从事公益服务的事业单位以及在民政部门登记的非营利性社会组织承租并实际使用的; 3.涉及国家部委、市、区政府及相关部门支持在京落地的重大项目,相关文件明确需租用房屋的; 4.对于经市国资委批准的主业包含“商贸服务”的市管企业,其所属大型百货、购物中心以及农贸市场等开展专业零售及批发业务涉及出租,市管企业自行制定出租规则的。 |
上海 | 由监管企业明确具体情形和审批权限。 |
广东 | (一)涉及国计民生、公益性、文物保护和基础设施建设等特殊要求,或可能危及公共安全、影响公共卫生和社会秩序等造成重大社会影响的资产租赁; (二)省属企业及其下属各级子企业之间的资产租赁; (三)租赁期限不超过3个月的短期资产租赁。 |
深圳 | 特殊的不适宜公开招租的资产租赁,企业应当报直管企业备案。市国资委直管企业之间、直管企业所属全资和控股企业之间的资产租赁行为,可由有关企业自行协商确定。 |
四川 | (一)承租方为国有企业、国有独资公司及国有单位的; (二)省属企业及其各级子企业之间的资产出租; (三)坐落位置较偏僻、面积小、年租金金额小的房地产,确实不宜采取公开招租方式出租的零星资产、特殊设施设备; (四)经公开招租只产生一个意向承租方的; (五)其他有规定不宜公开招租的情况。 |
成都 | 承租方为党委、人大、政府、政协、军队机关、事业单位、国有全(独)资企业、国有控股企业及国有实际控制企业的资产招租经营事项,由出租方逐级报出资企业或委管部门审核后,可以采取协议招租方式。 |
(四)出租底价的确定(是否需要资产评估及备案)
出租底价确定方式包括市场估价、询价及资产评估,表格六个区域所监管企业的国有资产出租除广东、四川、成都外,不要求必须进行资产评估,底价确定方式自主选择。广东也仅要求在产权交易机构公开招租的必须资产评估并由企业自主备案,四川和成都对监管国企资产出租底价确定方式较严格,以资产评估为原则,估价及询价为例外,且资产评估结果须逐级备案。
区域 | 出租底价确定方式 |
北京 | 未规定【4】 |
上海 | 租金底价应在市场估价或询价、或者委托专业机构评估的基础上,综合考虑市场供需及资产实际情况等因素合理确定。 |
广东 | 资产出租底价可在市场估价或询价、或者委托专业机构评估的基础上,结合市场供需及资产实际情况等因素综合确定。属于产权交易机构公开招租的,必须委托具备评估资质的专业机构对相关资产租金情况进行评估,评估结果作为定价基础并经省属企业备案。 |
深圳 | 企业资产的招租底价可根据市场询价及供求情况确定,以周边相同地段、类型、功能、用途相似的市场租赁价格及政府有关租金指导价作为参考依据,或者采取第三方估值方式确定招租底价。 |
四川 | 原则上应当进行资产评估。单宗账面原值不超过200万元或者账面净值不超过20万元的,可以由中介机构或专业部门、专业人员进行估价或询价。评估项目应报省国资委备案,估价和询价情况由省属企业自行备案。其中,经省国资委授权的省属企业,资产评估项目由授权省属企业负责备案。经备案的资产评估结果或估价、询价结果,作为确定招租询价的参考依据。 |
成都 | 原则上应当委托有资质的中介机构进行评估。其中,符合以下条件之一的,可以委托有资质的中介机构进行估价或询价: 1.功能性物业及综合物业中不具备评估条件的; 2.一般物业中,资产账面金额或出租面积较小的(具体标准由出资企业及委管企业在内部管理制度中规定); 3.承租方为党委、人大、政府、政协、军队机关、事业单位、国有全(独)资企业、国有控股企业及国有实际控制企业的。 出资企业、代管企业及其下属企业的评估、估价、询价结果应逐级报出资企业备案,委管企业及其下属企业的评估、估价、询价结果应逐级报委管部门备案。备案结果作为确定资产招租价格的参考依据。 |
(五)信息发布方式
表格六个区域所监管国企的资产出租,不论是产权交易机构公开招租还是企业自行公开招租,除广东省属监管国企自行公开招租可以在企业网站发布招租信息外,均需通过产权交易机构发布招租信息。
区域 | 信息发布方式 |
北京 | 未规定【5】 |
上海 | 租赁信息应通过产权交易机构、公共媒体等渠道公开发布。 |
广东 | 产权交易机构公开招租:招租信息披露期限不少于10个工作日; 企业自行公开招租:鼓励通过产权交易机构公开招租,也可通过本企业网站或租赁中介机构等渠道发布招租信息公告,信息披露期限不少于10个工作日。 |
深圳 | 产权交易机构公开招租&企业自行公开招租:招租信息应在本企业外部网站、市国资委认可的交易机构信息平台同时发布。进场公开招租公告时间不得少于10个工作日。企业可扩大信息发布范围,在房地产中介机构或知名的专业租赁网站媒体、市级及以上的公众媒体、信息平台发布招租信息。 |
四川 | 企业自行公开招租:招租信息应通过产权交易机构网站、本企业网站和信息公开栏、拟出租物业现场、报刊杂志等对外公开披露。 |
成都 | 产权交易机构公开招租&企业自行公开招租:公开招选承租方应通过招租资产所在地产权交易机构网站对外披露信息,时间不得少于10个工作日。 |
(六)租赁期限
资产租赁期限原则性规定有3年、5年、10年的划分,如深圳、四川规定一般不超过3年,而北京、上海、广东则将超过5年租赁期限的审批权限予以提高,成都最新规定则是一般不超过10年。
区域 | 租赁期限 |
北京 | 房屋租期原则上不超过5年。 |
上海 | 单次出租期限超过五年的出租行为应按重大房屋出租事项履行决策程序。 |
广东 | 单次资产租赁期限超过5年的,应当由省属企业相关决策会议集体研究决定。 |
深圳 | 单次租赁期限原则上不超过3年。需要承租方对承租资产有较大投入的,可适当延长租期。单次租赁期限6年以上(含6年)的应纳入企业“三重一大”范围,由直管企业党委会前置研究,再按直管企业相关制度履行决策程序,但最长不得超过12年。 |
四川 | 省属企业资产出租期限一次不宜过长,一般不超过3年,特殊情况可以适当延长,但不应超过10年。出租期限超过10年以上的资产出租项目,省属企业应将资产出租方案报省国资委审核。 |
成都 | 市属国有企业资产出租期限原则上不超过10年。出资企业、代管企业及其下属企业出租期限超过10年的,由出资企业审批。 |
注释:
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